Este parecer técnico nos foi enviado pelo CD Adilson, o qual representa a Guarda Civil de Cotia na Diretoria Executiva Nacional da CONGM - Conferência Nacional das Guardas Municipais.
Ressalto que o parecer que segue abaixo, foi transcrito em sua íntegra.
PARECER:
CONSULTA JURÍDICA – SEGURANÇA PÚBLICA
AS ATRIBUIÇÕES DAS GUARDAS CIVIS MUNICIPAIS:
O ARTIGO 5º, INCISOS E PARÁGRAFO ÚNICO, DO PROJETO DE LEI Nº 39/2014 E
O CHAMADO PODER DE POLÍCIA
I – DO ASSUNTO
Consulta-nos a CONFERÊNCIA NACIONAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS – CONGM – Órgão representativo da classe, por meio de seu Presidente GCM OSÉIAS FRANCISCO, Subcomandante da Guarda Civil Municipal de São Bernardo do Campo – SP., para elaboração de Parecer técnico-jurídico acerca dos inciso XIII e XIV e seu parágrafo único, todos do artigo 5º, do Projeto de Lei nº 39/2014, bem como sobre notícias no sentido de que as Guardas Civis Municipais ganharam “Poder de Polícia”, aprovado no Senado Federal, já enviado para Sanção ou Veto Presidencial, nos moldes do Processo Legislativo, preconizado pela nossa Constituição Federal, em consulta realizada no dia 18 de Julho de 2014.
II – BREVE RELATO
Tendo em vista diversas interpretações que vêm ocorrendo acerca da boa aplicação dos incisos XIII e XIV, à vista também do parágrafo único, todos do artigo 5º, do Projeto de Lei nº 39/2014, associada às notícias no sentido de que as Guardas Civis Municipais “ganharam Poder de Polícia”, formulada foi consulta ao escritório jurídico DE MACEDO E ROMERO ADVOGADOS, capitaneado por este subscritor.
O ADVOGADO RICARDO ALVES DE MACEDO, inscrito junto à Ordem dos Advogados do Brasil, Seção de São Paulo, sob o nº 175.667, sócio do escritório jurídico acima mencionado, professor de Direito Criminal, pós graduado em Direito Penal e Processo Penal, Direito Tributário e Mestre em Direitos Coletivos e Instrumentos Processuais na defesa destes, atual Ouvidor da Guarda Civil Municipal de Ribeirão Preto – SP., o atendeu via fone, tendo em vista impossibilidade de fazer-se presente, o consulente, à sede do escritório consultado, momento em que foram elaborados em favor do consulente o que passa a expor doravante.
III - BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DOS TEMAS TRATADOS
3.1 – DAS CONSIDERAÇÕES GERAIS
O chamado Estatuto das Guardas Civis Municipais regulamenta o parágrafo 8º, do artigo 144 (este, por sua natureza de norma de eficácia contida, pois carente, até então, de lei infraconstitucional para restringir sua aplicabilidade imediata), da Constituição Federal, trazendo norma mínimas e dando segurança jurídica a estas instituições policiais municipais, devendo a lei local complementar tal Estatuto no que couber, de acordo com as necessidades e circunstancias próprias dos Municípios que já as possui e àqueles que irão instituí-las, tal como abaixo:
CAPÍTULO III DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I – polícia federal;
II – polícia rodoviária federal;
III – polícia ferroviária federal;
IV – polícias civis;
V – polícias militares e corpos de bombeiros militares.
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais.
§ 4º - às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.
§ 5º - às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
§ 6º - As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
§ 7º - A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades.
§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.(grifos nossos)
§ 9º A remuneração dos servidores policiais integrantes dos órgãos relacionados neste artigo será fixada na forma do § 4º do art. 39.
§ 10. A segurança viária, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do seu patrimônio nas vias públicas:
I - compreende a educação, engenharia e fiscalização de trânsito, além de outras atividades previstas em lei, que assegurem ao cidadão o direito à mobilidade urbana eficiente; e
II - compete, no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, aos respectivos órgãos ou entidades executivos e seus agentes de trânsito, estruturados em Carreira, na forma da lei.
Incumbe, pois, nos termos acima expostos, às Guardas Civis Municipais, instituições policiais de natureza civil, uniformizadas preferencialmente na cor azul marinho, armadas de acordo com o Estatuto do Desarmamento, a proteção de bens, serviços e instalações Municipais.
Atribuições mínimas, porém!
De acordo com o Projeto de Lei nº 39/2014, atribui-se também às Guardas Municipais, a função de proteção municipal e à pessoa humana, ressalvadas as competências da União, Estados-membros e Distrito Federal.
Assim, com o advento do Estatuto das Guardas Civis Municipais, cria-se um critério de competência próprio destas, a saber: a prevenção a delitos e infrações administrativas e a proteção de bens, serviços, instalações, logradouros municipais e pessoas que de tais bens ou serviços se utilizem.
Logo, trata-se de matéria exclusiva às Guardas Civis Municipais onde estas existirem. Quando não existentes, tal atribuição passa a ser das Polícias Militares, tal como já vem sendo exercida.
Contudo, com a aprovação do Projeto de Lei nº 39/2014, o avanço é nítido na regulamentação da atividade das Guardas Municipais, pois este Órgão, também integrante do Sistema Nacional de Segurança Pública, passa a ser regido pelo projeto depois da sanção Presidencial, restando à lei Municipal regulamentar os assuntos peculiares à Guardas em cada município, i.e: valores dos vencimentos dos Guardas que poderá varias de município a município.
Do mesmo modo, quer-nos parecer, pela análise de alguns pareceres já estudados, certa inquietação jurídica no tocante à boa aplicabilidade dos incisos XIII e XIV, à luz do parágrafo único do artigo 5º, do Projeto suso referido, nos seguintes termos:
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS
Art. 5° São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:...
XIII — garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;
XIV — encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário;...
Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.
Passemos, destarte, à análise do tópico acima apontado que tem causado interpretações divergentes.
3.2 – DA APLICABILIDADE DOS INCISOS XIII E XIV, À LUZ DO PARÁGRAFO ÚNICO, TODOS DO ARTIGO 5º, DO PROJETO DE LEI Nº 39/2014
Não se pode negar que a aprovação do Projeto de Lei nº 39/2014, foi a necessária decisão para a plena aceitação das Guardas Civis Municipais enquanto Órgãos do Sistema Nacional de Segurança Pública.
Vaidades a parte, já inseridas no Capítulo próprio da Segurança Pública, alguns ainda insistiam em dizer que as Guardas eram eminentemente patrimoniais e não tinham o chamado “Poder de Polícia”, tema a ser abordado em tópico próprio deste parecer.
Logo, ao longo de anos travou-se uma batalha em nosso Congresso Nacional para a aprovação do tão sonhado Estatuto; com isso, foram extirpadas do texto cinco (05) emendas para que aprovado fosse sem que voltasse à casa iniciadora, no caso, a Câmara dos Deputados!
Porém, a aplicabilidade dos incisos XIII e XIV, à luz do artigo 5º do mencionado projeto, ainda causa celeuma. Desse modo, não podemos permitir a interpretação equivocada da redação aprovada, sob pena de encontrarmo-nos diante de uma hipótese de subordinação das Guardas Civis Municipais aos demais Órgãos de Segurança Pública.
Disparate!
É muito pacífico pelos termos do projeto, que as Guardas Civis Municipais não só podem, mas devem também atuar em conjunto com demais forças de segurança, cada ente subordinado a seus órgãos de cúpula de comandos próprios. Porém, devem agir harmonicamente entre si, pautados sempre no respeito e considerações mútuas que o interesse social exige e que o orgulho pessoal proíbe!
No caso aqui comentado, parece-nos bem tranquila a análise da mens legis quando os incisos XIII e XIV serão aplicados frente ao parágrafo único do artigo 5º, do Projeto de Lei nº 39/2014.
Passemos, destarte, a tal análise:
1 – prima facie, verifica-se no início do parágrafo único a expressão “No exercício de suas competências...”.
Nos parece óbvio que as Guardas Municipais devem atuar nos estritos termos de suas competências e atribuições.
As primeiras são ditadas pelo texto Constitucional; as segundas pelas normas infraconstitucionais. Por conseguinte, sendo competência ou atribuição das Guardas Municipais, i.e: crimes de dano, furto ou até mesmo roubo em próprio público municipal, ou ainda tráfico de entorpecentes ali ocorrido, deve agir, deter em flagrante delito aqueles que se acharem em tal situação, bem como conduzi-los à presença da Autoridade Policial, entendendo-se esta como o Delegado de Polícia, para sua ratificação, com a respectiva elaboração do Auto de Prisão em Flagrante Delito.
2 – em segundo plano, já no final dos escritos, o parágrafo único nos deixa clara a hipótese de que “e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento.”
Tal se deve quando justamente as Guardas Municipais não forem as instituições competentes, mas sim, ser a primeira guarnição policial a tomar ciência dos fatos criminosos.
Deve, então, quando não se tratar de competência ou atribuição própria das Guardas Civis Municipais (aí, repito: as Guardas, nestes casos é que devem agir) e estas se depararem com o ilícito, também devem agir, prima facie, preservando o local, prestando socorro às vítimas, ou até mesmo garantindo a segurança da população, onde logo a seguir, comunicará, aos responsáveis pela assunção da ocorrência e consequente destinação dos infratores, se não detidos em flagrante delito, à presença por quem de Direito à Autoridade Policial.
Seria o caso, por exemplo de, hipoteticamente, em deslocamento de um município a outro, a guarnição da Guarda Municipal se depara com troca de tiros em Rodovia Federal ou acidente dolosamente ali praticado.
Deve, pois, agir em repúdio ao ilícito, até mesmo, se o caso, detendo o infrator em flagrante delito e comunicando o fato a quem de direito (no caso, Polícia Militar/Polícia Rodoviária Federal, na primeira hipótese, ou Polícia Rodoviária Federal na segunda hipótese).
Preservarão o local até a chegada dos legalmente competentes, passando a estes a ocorrência, pois competência ou atribuição suas.
Em casos onde e houver o controle da situação, ou até mesmo resistência da delinquência à Guarda Civil Municipal, jamais um militar ou qualquer força vai requisitar legalmente ou poder assumir a ocorrência.
Caso assim pensássemos, seria uma enorme anomalia! Do mesmo modo, não existe tipo penal para penalizar aquele operador de segurança pública guarda municipal caso prossiga com a sua convicção de conduzir sua ocorrência do início ao fim, preservando a integridade do preso e respectivamente preservando sua reserva legal e prejuízos advindos (agressões, lesões ao preso ou até mesmo prevaricação da segunda força).
Quiçá, usurpação de função pública? Penso que não, pois a teor do que dispõe o artigo 301 do Código de Processo Penal, qualquer pessoa pode deter quem se achar em flagrante delito.
A propósito:
Art. 301. Qualquer do povo poderá e as autoridades policiais e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Art. 302. Considera-se em flagrante delito quem:
I - está cometendo a infração penal;
II - acaba de cometê-la;
III - é perseguido, logo após, pela autoridade, pelo ofendido ou por qualquer pessoa, em situação que faça presumir ser autor da infração;
IV - é encontrado, logo depois, com instrumentos, armas, objetos ou papéis que façam presumir ser ele autor da infração.
Art. 303. Nas infrações permanentes, entende-se o agente em flagrante delito enquanto não cessar a permanência.
Minimamente, os Guardas Civis Municipais são agentes da Autoridade Policial.
Logo, devem deter quem se encontra em flagrante delito, independentemente de ser o delito de sua competência ou atribuição, sob pena do cometimento dos delitos de corrupção passiva privilegiada ou prevaricação, tal como abaixo:
Corrupção passiva
Art. 317 - ...
§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:
Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal:
Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.
Porém, subordinar as Guardas Civis Municipais a quem não for Guarda Municipal, hierarquicamente superior, ou não estiver investido na função, jamais!
Afinal, é o que nos parece mais justo, antes de tudo.
3.3 – DO PODER DE POLÍCIA
Muito tem se falado que com a aprovação do Estatuto das Guardas Civis Municipais, estas ganharam o chamado Poder de Polícia.
Em princípio, devemos esclarecer o que vem a ser Poder de Polícia!
É da essência do artigo 78, do Código Tributário Nacional, a conceituação do chamado Poder de Polícia, nestes termos:
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (grifos nossos).
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (grifos nossos).
O que muito se noticia, equivocadamente, é o poder, que na verdade seria dever, de fazer e realizar policiamento ostensivo, ou seja: patrulhamento preventivo e rondas ostensivas!
Uma simples análise do artigo acima mencionado, nos dá a dimensão que o chamado Poder de Polícia é inerente às Guardas Municipais desde suas constituições e que, doravante, com a chegada do Estatuto das Guardas Civis Municipais, fica expresso!
O que jamais podemos confundir é a atividade fiscalizatória (policial), que pode e deve ser exercida por qualquer órgão que tenha atribuição a tal, com a atividade consistente em realizar patrulhamento preventivo, rondas ostensivas e policiamento; à segunda hipótese, dá-se o nome de fazer policiamento com vistas à garantia e manutenção da ordem pública.
Podendo ser resumido em uma palavra, poder de polícia é nada mais, nada menos que Poder de Fiscalização! Daí, por vezes, a Polícia incomodar
tanto, pois isso importa em restrição a Direitos e Garantias Individuais, que como é cediço, não possuem natureza absoluta!
Em resumo: o Estatuto das Guardas Civis Municipais não trouxe a tias instituições Poder de Polícia, pois estas já o possuíam. Somente regulamentou artigo Constitucional para a boa e perfeita atividade policial municipal!
IV– CONCLUSÃO
Tendo em vista o quanto exposto e, considerando as condições do parecer aqui manifestado, sem o propósito de esgotarmos a matéria, pois vasto o campo de estudos e ainda muito há a ser debatido, fica o presente parecer, numa análise perfunctória sobre o tema, esperando, de cá, haver atendido as expectativas da Conferência Nacional das Guardas Municipais, nos seguintes termos:
1 – não deve existir subordinação entre os diversos Órgãos e Segurança Pública em nosso país;
2 – cada qual age de acordo com suas competências e atribuições, distribuídas as primeiras ao nível Constitucional e as segundas em normas infraconstitucionais;
3 – as Guardas Municipais integram nosso Sistema Nacional de Segurança Pública;
4 – podem as Guardas agir conjuntamente a Órgãos outros de segurança em prol do interesse social, respeitando, aqueles, sempre:
a) a proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas;
b) a preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas;
c) o patrulhamento preventivo;
d) IV — compromisso com a evolução social da comunidade; e
e) V — uso progressivo da força.
Por derradeiro, acreditando ter prestado os esclarecimentos necessários, salvo melhor juízo, contando ainda com a compreensão de Vossa Senhoria, apresentamos o presente parecer à consulta formalizada, colocando o escritório jurídico à Vossa disposição para maiores esclarecimentos, apresentando, ainda, protestos de elevada consideração.
Ribeirão Preto – SP., aos 21 de Julho de 2014.
RICARDO ALVES DE MACEDO
ADVOGADO – OAB-SP Nº 175.667
OUVIDOR DA GUARDA CIVIL MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO – SP.
Por: Gilberto S.
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